电力体制改革之我见 ——兼与吴疆兄商榷
电改9号文件出台后，吴疆兄撰文《七千字长文告诉你电改9号文背后的猫腻》，拜读后深感文笔犀利，见解独到，深受启发，但对文章中某些说法持保留意见，特撰此文，谈谈我们对9号文件的粗浅看法，并就有关问题与吴疆兄商榷。
一、文件明确了输配和售电分开的后续改革路径
习总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出了进行能源消费、供给、技术和体制革命，将改革提到了体制革命的高度，彰显了中央在能源行业开展改革的信心和决心。《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，以下简称9号文件）的出台，目的在于解决制约电力行业发展的突出矛盾和深层次问题，是改革有序推进的必然需要。
当前国内经济形势下行和稳定压倒一切的严峻形势下，如果是有成熟的经验，国家何乐不为？横观世界各国，电力体制各有优缺点，没有现成的模式，我们就得摸着石头过河，既然是摸着石头过河就一定要摸一块稳当的石头，不然河就过不去。从当前电力发展形势看，将电网企业拆分，输配和售电分开，一步到位固然很好。但是在中国推进电力市场建设也推进了很多年，到底电力市场怎样建设，建设后如何运行，是否能够健康有序运行还有待观察。
文件虽然没有具体谈输配和售电分开的问题，但是电网功能定位已经明确“改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按照国家规定履行电力普遍服务义务”，很明显“电力统购统销”已经在它的功能定位中取消（注：吴疆兄说文件中没有取消电网企业的统购统销是需要商榷的）。后面紧跟了一句“继续完善主辅分离”，这句话放在功能定位之后，很明显，不属于电网功能定位的下一步都将作为辅业和主业分离，这里面应该包括售电业务的分离。从上可以看出，文件是给输配和售电分开留下了出口的，之所以没有直接提及输配和售电分离，无非是规避电改的风险，当市场还未发育成熟时，贸然将其售电拆分，发现问题再做调整时，代价就太大了。先将售电业务作为一块相对独立的业务进行运营，当市场发育成熟和条件成熟时，售电公司作电网企业的辅业，分离起来就相对容易了。
二、文件明确了输配电价的独立核算
吴疆兄说文件中在鼓励社会资本投资配电业务中，取消了实现输配电价的独立核算，我感觉，在此处取消这句话，并不是说不对输配电价进行独立核算，而是这句话放在这一部分，与标题主旨不符。其实，看文件其他条目，虽然没有出现输配电价独立核算这句话，但输配电价必须独立核算，也只有独立核算，文件才可以落实到位。
文件第三部分重要任务的第1、2、10条，明确规定了“政府主要核定输配电价……输配电价逐步过渡到按准许成本加合理收益原则，分电压等级核定。用户或售电主体按照其接入的电网电压等级所对应的输配电价支付费用”，“放开竞争性环节电力价格，把输配电价与发售电价在形成机制上分开”，“电网企业不再以上网和销售电价价差作为主要收入来源，按照政府核定的输配电价收取过网费”。这些条目及有关条目包括三层含义：一是在第2条中明确了输配电价与发售电价在形成机制上分开，其实就是明确了输配电价和售电价格是分开独立核算的。二是交易市场的相对独立保证了输配电价必须独立核算。在市场上，交易量和输配电价是一定的，输配主体和售电主体在财务联系上只有过网费。三是政府的要求也明确了输配电价必须独立核算，不然输配电价和过网费是无法确定的。
三、交易市场独立取决于电力市场开放程度
吴疆兄谈到交易市场相对独立，觉得有些“半吊子”，没有实现机构、职能、编制、财务等彻底的独立，无法割断交易市场和电网企业之间的利益瓜葛，担心交易市场成为公权私用的帮手。我认为，交易市场的独立与否不在政府，而在电力市场的开放程度。
文件第三部分第12条明确了电力交易机构的功能定位，“电力交易机构主要负责市场交易平台的建设、运营和管理，负责市场交易组织，提供结算依据和服务（注：按照这个说法，交易机构应该有提供结算服务的功能，吴疆兄所说的取消结算功能我理解应该是说交易资金的存管问题，这个问题，相关部委可以在配套文件里明确，交易资金是由交易机构存管，还是像证券模式一样委托第三方存管），汇总用户与发电企业自主签订的双边合同，负责市场主体注册和相应管理，披露和发布市场信息等”。当电力市场逐步成熟，多方交易市场形成后，交易机构只是为发电企业和售电企业、电力用户和电网企业“按照政府批准的章程和规则为电力市场交易提供服务”，无法根据自己的喜恶选择服务对象，也无法决定交易双方的意愿，输配电价是一定的，交易机构想向电网企业或隶属电网企业的售电企业输送利益是难以寻找途径的。正如证券公司一样，只是提供交易服务，无法决定交易双方的意愿，因为市场对配置资源起决定性作用。况且文件也提出了“相关部门依据职责对电力交易机构实施有效监管”。在这种完全市场化的背景下，电力交易机构相对独立的问题便迎刃而解。
另外，调度机构独立与否对于电力体制改革的影响仍然需要深入的研究，世界各国的电力调度有的是与电网企业并在一起，有的则是独立出来。当电力交易完全市场化时，多买方多卖方通过电力交易机构实现交易时，电力调度机构成为了为市场交易服务的平台，电力调度机构只是根据交易双方的需求进行调度，无法带着有色眼镜选择性调度或不公平调度。当然，调度机构还有保障电力实时平衡、确保电力系统安全稳定运行的重要职能，从现阶段我国国情考虑，我认为调度机构保留在电网企业内部是有利于电网安全稳定运行的。
四、文件明确的只是近期电改的重要任务
我很关注文件第三部分的标题，“近期推进电力体制改革的重点任务”，重点是“近期”两字，这里面提到的工作不是电力体制改革的全部内容，而是结合当前形势，近期推进的重要任务。我认为，国家在总结近期改革经验的基础上，还会对下一步的工作作出进一步的部署。近几年，如果把文件中提到的重点任务落实到位，电力体制改革就会迈出实质性的步伐。
首先，售电侧放开打破了电网的后天垄断环节。目前，国内电力体制改革的意见多数倾向于还原输配环节的自然垄断属性，放开两头，即文件提出的“管住中间、放开两头”的体制架构，这种架构有利于电网履行电网建设和普遍服务的义务，特别是在配电网投资较大而回收效率低的地区。政策核定输配电价和销售侧放开打破了原有电网企业统购统销的局面，市场形成多个售电主体，让用户真正拥有选择权，逐步形成多买多卖的格局，逐步建立市场决定电价的机制。
其次，配电投资业务的放开是对输配环节的有益探索。文件鼓励社会资本投资配电业务，逐步向符合条件的市场主体放开增量投资业务。这不仅仅打破了配电环节的垄断，也对于进一步掌握配电成本具有一定的比较效应。当然，这种配电业务的放开只能作为一种有益补充，社会投资追求的是利益最大化，对于边远山区和投资回报率低的项目，社会资本是没有积极性的。
第三，交易机构的相对独立是电力体制改革的有力推手。推动市场化建设，交易机构是现成的组织机构和平台，充分利用现有的平台提供交易服务，既提供了便利条件，还为改革节约了成本。电力市场完全放开后，还应依托交易机构建立现货或期货以及相关衍生品的交易市场，让交易结构真正成为市场交易的载体。
另外，文件还提出了辅助服务分担共享、自备电厂规范化管理、电力统筹规划等等诸多亮点。
更重要的是，9号文件为今后电力体制改革指明了方向，而最终改革的实际效果，很大程度上取决于各部委为9号文件出台的配套方案。所以在这里必须感谢吴疆兄，相信他在文章中的各种担忧，必将为今后各部委出台配套方案时提供很好的素材，以便有的放矢的明确有关问题，规避改革风险。
五、电力体制改革需要强化的几个问题
第一，强化增量配电投资主体普遍服务的义务。在某种程度上说，配电环节依然是自然垄断环节，向社会资本放开增量配电业务，必须强调其普遍服务义务，不然当投资回报率低时，配电企业是不愿为用户提供配网建设服务的，容易造成用户需求得不到满足。
第二，尽量使配电企业与售电企业分离。如果一个配电企业既具有配电资格，又具有售电资格，容易使其在一定区域利用其形成的配电网垄断，形成售电垄断，特别是对增量的配电投资企业来说更是如此。应在明确配电企业普遍服务义务的基础上，强化政府监管，鼓励用户在支付政府确定的配电费用后自主选择售电企业。
第三，继续推进售电企业从电网企业分离。首先，在目前没有分离的状况下，要改变电网企业的管理模式，让销售公司成为其子公司，而不是分公司，使其具有独立法人资格，相关财务要独立进行核算，便于政府核定其输配电成本。长远看，还是要把售电企业从电网企业剥离，隶属电网企业的售电企业具有强大的输配能力支撑，即使在资金财务上无法过多的联系，但始终是一体的，其他售电企业无法与其进行公平竞争，要想形成公平竞争的市场环境，就要让其与电网企业分离。
第四，因地制宜加强电力市场建设。电力市场建设应该因地制宜，跨区跨省输电通道较多的区域，适宜建设区域电力市场，有利于实现资源的优化配置。而相对独立的省网，完全可以以省为单位建立交易市场。当然，条件成熟后，全国市场、区域市场和省内市场都可以在统一的交易平台运行，充分发市场配置资源的作用，为交易各方提供优质的服务。
第五，高度重视市场机制和模式的设计。“市场”是此次电改9号文件的核心，通过市场建设，以还原电力真实的商品属性。而良好的电力市场首先就要能让电价“动”起来，虽然电力是一种公共产品，也应该有活的价格，可以传递和响应，而且应该和实际供需情况相耦合。要想实现这个目的，必须引入现货交易市场，既可以满足电力实时平衡的要求，还发现了电能的真实价格。
第六，不断加强政府监管能力建设。在文件基本原则中，提出了“坚持科学监管……加强市场监管。完善电力监管机构、措施和手段”等。在第三部分第25条，也提出了“完善电力监管组织体系，创新监管措施和手段，有效开展电力交易、调度、供电服务和安全监管”等。首先，应该加强电力规划监管力度。电网的统筹规划、电源的建设布局，是电力行业健康发展、安全发展的重中之重，必须着重强化。其次，应该加强对市场的监管力度。随着文件的逐步落实，电力市场迈出了实质性步伐，应当将对市场的监管放在突出位置，积极维护市场秩序，保障市场各方的合法权益。第三，加强监管机构和组织体系建设。文件提出了完善“电力监管机构”和“组织体系”建设，可见国家非常重视电力监管机构的建设，对于从事能源监管的同志们来说，心里更加有底了。
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