专家再议三中全会后的能源改革
三中全会《决定》对能源领域改革的论述分为两个层次，一是总体改革论述，诸如“使市场在资源配置中起决定性作用”、“积极发展混合所有制经济”、“推动国有企业完善现代企业制度”等，也涵盖对能源领域改革的指导；二是直接对能源领域改革的论述，比如，“自然垄断行业，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”，“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”，“健全能源、水、土地节约集约使用制度”等。
三中全会对中国下一步能源改革提出了重要指引。如何进一步贯彻三中全会精神，推进能源领域改革？中国能源政策与战略圆桌会第一次会议对此进行了深入研讨。中国能源政策与战略圆桌会由第一财经研究院发起，本次会议由第一财经研究院与中华能源基金会合作举办。
市场要在能源配置中起决定性作用
近年来，我国能源产业规模日渐扩大，产业体系不断健全，为经济社会发展提供了源源不变的动力。但是，能源在传统计划经济时期是高度计划管理的领域。改革开放以来，虽然在市场化方向迈出了步伐，但计划与市场并存的问题仍很突出。
解决对能源市场属性的模糊认识
刚刚召开的十八届三中全会通过了“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”，《决定》提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。从过去发挥“基础性”作用，到现在发挥“决定性”作用，这一表述上的变化，体现了中央对市场化改革的坚定决心。
能源是不是商品？是一般商品还是特殊商品？能源的配置是政府发挥主导作用还是市场发挥主导作用？这些问题在能源界一直有不同看法。事实上，能源同其他商品一样，可以由资源的稀缺性和供求关系决定价格，绝大多数能源品种不存在市场失灵的问题。在世界上，无论是能源富集国还是资源贫乏的国家，只要是实行市场经济体制，就会把能源当作商品。过去一些对能源行业干预较多的国家，现在也在进行市场化改革。
大幅度减少能源审批事项
《决定》提出，要进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。这些思想在能源领域引起了广泛的讨论。
如果我们承认市场可以在能源配置中起决定性作用，就应当重新审视现在的能源审批权力和政府职能定位，大幅度减少政府对能源领域的干预。相关政府部门应当将过去的以批代管向事中、事后监管转变，向自然垄断环节监管转变。
目前制定了很多细分领域短期和中长期的相关规划，这成为管理能源行业的重要依据。对经济社会发展的重要领域制定规划是必要的。只有经过规划，发展才能心中有数。但是，现在出现了规划数量越来越多、约束性越来越强的趋势，这是值得引起注意的问题。
三十多年来，我国对计划体制改革的一个重要成果是，认识到规划和计划总体上是指导性、预期性的，而不是指令性的；规划的制定过程是各方面凝聚共识、完善政策的过程，而不是下达任务、衔接任务的过程。因此，行业发展不需要规划过多过细的指标，更不应以完成这些指标为由干预能源企业的自主权。
电力、油气应当网运分开、放开竞争性业务
《决定》表述中没有直接提到“能源”或“能源改革”，《决定》的语言是高度概括的，文件中提出，对自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务的改革。能源领域中的电力、油气行业中都有网络型业务，如电网、石油天然气管网，对它们应当实行网运分开的改革。《决定》还要求放开石油、天然气、电力等竞争性环节价格。
电网系统怎样网运分开、放开竞争性业务？2002年实行的电力体制改革中，对原有国家电力公司进行了拆分，组建了两大电网公司，五大发电集团，四个辅业公司，组建国家电监会，打破原国家电力公司垂直运营、高度集中的体制。可以说，电力体制改革在所有网络型垄断行业改革中起到了先行先试的作用。
但是改革的任务并未完成。在发电环节，国家计划管理的程度仍然很高，电厂的发电量、电价仍由国家制定。电网集购售电主体为一身，输、配、售电仍然上下游一体化经营，电网企业覆盖了电网资产运营、工程施工建设、电力系统调度、电量财务结算等业务。近年来又收购了一些上下游企业，从事非主营业务。
深化电力体制改革应当进一步完成厂网分开和主辅分离的任务，实施交易或调度独立，取消不合理的发电量计划。让发电方与购电方直接进行交易，形成多买多卖的电力市场。同时，政府对电网企业应当单独定价、单独监管。最终建立起上网电价和销售电价由市场决定、输配电价由政府严格监管的电价体系。
油气领域改革和油气管网的网运分开，似乎此前没有被特别关注过。目前，油气体制改革还没有破题，甚至连一个完整的方案都没有。这次《决定》应该说是提出了一个油气改革的方向。我国的油气行业由若干国有大企业上下游一体化经营，可以说，管网是其保持垄断地位的重要环节。以管网改革为突破口，进行油气体制改革是完全可行的。
但相比电力体制改革，油气体制改革在研究深度上还有一定差距。油气领域目前只做到了部分业务政企分开，有些政府职能还在企业手中。没有政府机构对油气管理网进行监管。
从放开竞争性业务角度来说，虽然2010年出台的“新36条”提出，允许非公经济参与油气开发，允许参股国有企业，但实际的运营主体还是三大油企，并没有允许其他主体以独立法人的资格进入到这个行业。按照“决定”的要求，油气领域改革还有很大空间。
价格改革应与能源体制改革协调推进
《决定》提出，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。那么哪些是政府定价的环节，哪些是竞争性环节？
政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，也就是我们说的电网、油气管网。单独的价格改革很难实行，必须与行业改革协调推进。当前的市场环境不同于改革开放之初，只要放开价格就可以释放生产力。如果仅仅把价格放开，由垄断企业定价，会使它们更方便地利用市场支配地位获取更高的垄断利润。这种情况非常糟糕，甚至不如现在的政府定价。《决定》关于价格改革的阐述，是与垄断行业改革同时提出的。
也就是说，未来国家不应是一步放开所有政府定价，而是在厘清自然垄断业务和竞争性业务的基础上，放开竞争性环节的价格，政府对网络型自然垄断环节定价。同时还要监管网络的成本、收益及是否向第三方安全开放。
价格市场化是改革的关键
当前推进能源改革的一个重大契机就是三中全会的决定。《决定》中与能源改革相关的内容一是正确的，二是说清楚了。完全可以满足指导下一步能源、电力体制改革理论与实践的需要。
